Il nuovo Codice[1] dei contratti pubblici nasce dall’esigenza di adeguare la disciplina italiana in materia a quella del diritto europeo e ai principi espressi dalla giurisprudenza della Corte costituzionale e delle giurisdizioni superiori, interne e sovranazionali, e dalla volontà di razionalizzare, riordinare e semplificare la disciplina vigente in materia di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture[2].
A tutto ciò si aggiungono le necessità di rispettare gli impegni assunti nell’ambito del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) e di migliorare la competitività del Paese.
Il nuovo Codice presenta aspetti innovativi sia sul piano della struttura che sul piano dei contenuti.
Per quanto concerne la struttura, si è cercato di scrivere un codice che racconti la storia delle procedure di gara, accompagnando amministrazioni e operatori economici dalla fase iniziale della programmazione e progettazione sino all’aggiudicazione e all’esecuzione del contratto[3]. Si inizia con il libro dedicato ai principi generali, alla digitalizzazione, alla programmazione e alla progettazione. Si prosegue con il libro che disciplina l’appalto in tutte le sue singole fasi. Il terzo libro è dedicato alla regolamentazione dei settori speciali. Il penultimo è invece dedicato al partenariato pubblico-privato e alle concessioni. E si finisce delineando il contenzioso, la governance e il periodo transitorio.
Per quanto riguarda i contenuti si è inteso dare un senso effettivo ad alcune parole chiave spesso utilizzate in tema di contratti pubblici, quali:
- la semplificazione, ottenuta aumentando la discrezionalità delle amministrazioni (mentre il rischio di fenomeni corruttivi è prevenuto da un più ampio ricorso a digitalizzazione, trasparenza e qualificazione);
- l’accelerazione, intesa come massima velocizzazione delle procedure individuando il termine ridotto tenendo sempre presente la sua effettiva fattibilità;
- la digitalizzazione delle procedure e la interoperabilità delle piattaforme (secondo il principio dell’once only, ossia dell’unicità dell’invio di dati, documenti e informazioni alle stazioni appaltanti);
- la tutela, dando piena attuazione alla delega a protezione dei lavoratori (tramite clausole sociali, valorizzazione dei CCNL e lotta ai “contratti pirata”) e delle imprese (per esempio, in tema di revisione prezzi o di suddivisione in lotti)[4].
Come noto il nuovo Codice è entrato in vigore il 1° aprile 2023, ma le sue disposizioni acquistano efficacia a decorrere dal 1° luglio 2023. Ciò significa che se una stazione appaltante dovesse bandire una gara prima del 1° luglio 2023, a questa si continueranno ad applicare le norme del codice n. 50 del 2016. Al contrario, per le gare bandite dal 1° luglio 2023 si applicheranno le norme introdotte dal nuovo Codice (salvo che il codice in parola non disponga diversamente).
Si prevede inoltre un periodo transitorio, fino al 31 dicembre 2023, che estende la vigenza delle disposizioni[5] del codice del 2016 che regolano: i) avvisi di pre-informazione; ii) redazione e modalità di pubblicazione dei bandi e degli avvisi; iii) pubblicazione a livello nazionale; iv) pubblicità e avviso periodico indicativo; v) bandi di gara e avvisi relativi agli appalti aggiudicati.
Restano inoltre vigenti, sempre fino al 31 dicembre 2023, le norme[6] del codice del 2016 che regolano le seguenti attività: a) redazione o acquisizione degli atti relativi alle procedure di programmazione, progettazione, pubblicazione, affidamento ed esecuzione dei contratti; b) trasmissione dei dati e documenti relativi alle procedure di cui alla lettera a); c) accesso alla documentazione di gara; d) presentazione del documento di gara unico europeo; e) presentazione delle offerte; f) apertura e la conservazione del fascicolo di gara; g) controllo tecnico, contabile e amministrativo dei contratti anche in fase di esecuzione e la gestione delle garanzie.
In relazione alle procedure di affidamento e ai contratti riguardanti investimenti pubblici finanziati in tutto o in parte con le risorse previste dal PNRR e dal PNC, ivi comprese le infrastrutture di supporto ad essi connesse, si applicano, anche dopo il 1° luglio 2023, le disposizioni di cui al decreto-legge n. 77 del 2021, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 108 del 2021, al decreto-legge 24 febbraio 2023, n. 13, nonché le specifiche disposizioni legislative finalizzate a semplificare e agevolare la realizzazione degli obiettivi stabiliti dal PNRR e dal PNC[7].
Dal 1° gennaio 2024 acquistano invece efficacia le norme[8] del nuovo codice in merito a: i) principi e diritti digitali; ii) principi in materia di trasparenza; iii) ciclo di vita digitale dei contratti pubblici; iv) ecosistema nazionale di approvvigionamento digitale; v) banca dati nazionale dei contratti pubblici; vi) fascicolo virtuale dell’operatore economico; vii) piattaforme di approvvigionamento digitale; viii) regole tecniche; ix) pubblicità legale degli atti; x) trasparenza dei contratti pubblici; xi) regole applicabili alle comunicazioni; xii) uso di procedure automatizzate nel ciclo di vita dei contratti pubblici; xiii) anagrafe degli operatori economici partecipanti agli appalti; xiv) accesso agli atti e riservatezza; xv) norme procedimentali e processuali in tema di accesso; xvi) programmazione dei lavori e degli acquisti di beni e servizi; xvii) avvisi di pre-informazione; xviii) bandi e avvisi: contenuti e modalità di redazione; xix) pubblicazione a livello europeo; xx) pubblicazione a livello nazionale; xxi) verifica del possesso dei requisiti; xxii) garanzie per la partecipazione alla procedura; xxiii) controllo tecnico contabile e amministrativo; xxiv) subappalto “a cascata”; xxv) disposizioni ulteriori.
In conclusione, resta solo da ricordare che per una buona riuscita della riforma non è condizione sufficiente l’intervento del legislatore, di cui abbiamo dato sommariamente conto in questo articolo, ma risulterà decisivo il concreto provvedere dei soggetti chiamati ad attuarla nel rispetto degli impegni presi e in coerenza con gli obiettivi prefissati.
A tal proposito risulta utile un periodo di graduale applicazione del nuovo corpus normativo, anche se costringe le pubbliche amministrazioni al difficile compito di doversi districare tra procedure regolamentate da molteplici fonti.
Nei nostri prossimi articoli proveremo ad analizzare alcune tematiche controverse oggetto dell’intervento del legislatore, e, per quanto possibile, di fare chiarezza sulle linee interpretative da considerare nel primo periodo di attuazione del nuovo Codice dei Contratti pubblici.
[1] Decreto Legislativo 31 marzo 2023, n. 36 Codice dei contratti pubblici in attuazione dell’articolo 1 della legge 21 giugno 2022, n. 78, recante delega al Governo in materia di contratti pubblici.
[2] Vedi articolo 1, comma 1, l. n. 78/2022.
[3] Vedi relazione illustrativa prodotta dalla Commissione speciale del Consiglio di Stato incaricata della formulazione del progetto di codice dei contratti pubblici, pp. 9-10.
[4]Ibidem.
[5] Di cui agli artt. 70, 72, 73, 127, comma 2, 129, comma 4 d.lgs. n. 50/2016; e del decreto del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, adottato in attuazione dell’articolo 73, comma 4, del medesimo d.lgs. n. 50/2016, recante Definizione degli indirizzi generali di pubblicazione degli avvisi e dei bandi di gara. Cfr. art. 225, co. 1, d.lgs. 36/2023.
[6] Artt. 21, comma 7, 29, 40, 41, comma 2-bis, 44, 52, 53, 58, 74, 81, 85, 105, comma 7, 111, comma 2-bis, 213, commi 8, 9 e 10, 214, comma 6 del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50. Vedi anche articolo 225, comma 2, d.lgs. n. 36/2023.
[7] Vedi art. 225, co. 8, d.lgs. 36/2023.
[8] Artt. 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 35, 36, 37, comma 4, 81, 83, 84, 85, 99, 106, comma 3, ultimo periodo, 115, comma 5, 119, comma 5, e 224, comma 6 del d.lgs. n. 36/2023.