Il D.Lgs. 50/2016 ss.mm.ii ha modificato profondamente le modalità di affidamento delle concessioni rispetto al previgente impianto normativo in linea con quanto previsto dalla Direttiva UE n° 23/2014, in particolare per quello che riguarda le concessioni di servizi.
Mentre in vigenza del Codice De Lise queste ultime erano procedure parzialmente escluse dall’applicazione del Codice dei Contratti Pubblici, residuando quindi un’ampia discrezionalità in capo alla PA nella scelta delle modalità procedurali di affidamento – fermo restando il rispetto dei principi generali – ora sono procedure regolamentate dalla Parte IV del D.Lgs. 50/2016.
La maggiore regolamentazione ha in parte spiazzato le Stazioni Appaltanti, non abituate a svolgere procedure troppo complesse per l’affidamento delle concessioni di servizi anche di modica entità, come possono essere ad esempio quelle per l’installazione di distributori automatici, per la gestione di impianti sportivi o di chioschi e bar.
In quest’ottica, uno dei punti “dolenti del nuovo impianto delle concessioni di servizi è rappresentato dal Piano Economico Finanziario (PEF). Il PEF ha un ruolo centrale in tutte le tipologie di procedure di partenariato pubblico privato (quindi per le concessioni sia di lavori che di servizi, per i project financing, etc.) e il suo scopo è duplice:
- Da un lato è fondamentale per individuare il punto di equilibrio economico-finanziario della concessione, mettendo a confronto costi e ricavi e permettendo di fare una valutazione dei rischi a carico del concessionario, ma anche dei possibili ritorni economici per le Stazioni Appaltanti con una modalità corretta basata su dati seppur previsionali comunque oggettivi perché in genere assunti dalla storicità della concessione.
- Dall’altro è funzionale anche per stabilire la durata della concessione, in particolare di quelle ultraquinquennali, nelle quali è correlata al periodo di tempo necessario al recupero degli investimenti da parte del concessionario insieme a una remunerazione del capitale investito (articolo 168 co. 2 del Codice)
La centralità del PEF è riconosciuta anche dall’ANAC nelle Linee Guida n° 9 recanti “Monitoraggio delle amministrazioni aggiudicatrici sull’attività dell’operatore economico nei contratti di partenariato pubblico privato”.
Il PEF infatti, semplificando molto il concetto, è uno schema che mette a confronto tutte le voci di costo e di ricavo stimate per l’intera durata di una concessione: questo vale sia per i project financing più complessi (dove si avranno tutta una serie di parametri economici-finanziari da considerare) ma anche per le concessioni più semplici. In fase di progettazione della procedura, le Amministrazioni devono perciò fare sempre una stima, quanto più dettagliata possibile, dei costi e ricavi che possono presentarsi nel corso della concessione da affidare. Ad esempio dal lato costi, potranno essere computate le spese di costruzione, di manutenzione ordinaria e straordinaria, e quelle per beni materiali e immateriali, le utenze, il costo del personale, i costi di gestione, le spese generali, il canone da versare all’Amministrazione per la gestione del servizio etc. Mentre dal lato dei ricavi andranno considerate le entrate derivanti dalla gestione del servizio, l’eventuale contributo dell’Amministrazione (che ricordiamo, non può superare il 49% rispetto all’investimento complessivo e deve essere funzionale unicamente a garantire il raggiungimento del punto di equilibrio economico-finanziario, come previsto all’articolo 165 co. 2 del Codice), etc..
La difficoltà risiede proprio nello “stimare” correttamente i costi e i ricavi. L’Amministrazione deve considerare sia la situazione della gestione preesistente (ove possibile) che quanto “di nuovo” si appresta a chiedere al concessionario in termini di nuove opere, nuovi servizi e modalità di gestione degli stessi, al fine di fare una stima realistica dei costi e ricavi previsti e verificare che la concessione sia potenzialmente remunerativa e quindi appetibile per il mercato, ma che al tempo stesso non svenda il bene oggetto della concessione.
Il PEF predisposto dalla Stazione Appaltante e posto a base di gara sarà poi la cornice per gli operatori economici che presenteranno offerta e che dovranno inserire all’interno della propria offerta un proprio PEF costruito con gli importi e le voci specifiche di costo relative alla propria organizzazione oltre che i ricavi stimati.
A conclusione di questa breve analisi sulle modalità di redazione del Piano Economico Finanziario per una gara di concessione si evidenzia come, anche in questo caso, si richieda alla Pubblica Amministrazione un livello di conoscenza su tematiche specifiche quali la costruzione di business plan che fino all’entrata in vigore della norma attuale non era sempre necessario, determinando la necessità di disporre di una specializzazione sempre maggiore.