La definizione di accordo quadro è riportata all’art. 3 co. 1 lett. iii) del D.lgs. 50/2016 che stabilisce si tratti di un “accordo concluso tra una o più Stazioni Appaltanti e uno o più operatori economici, il cui scopo è stabilire le clausole relative agli appalti da aggiudicare durante un dato periodo, in particolare per quanto riguarda i prezzi e, se del caso, le quantità previste”.
Prima di tutto, infatti, l’accordo quadro è uno strumento negoziale ossia una modalità di esecuzione del contratto che si sostanzia in un accordo tra una o più stazioni appaltanti e uno o più fornitori con cui si stabiliscono i termini e le condizioni per futuri contratti di affidamento di beni, servizi o lavori richiesti dall’Amministrazione a seconda dell’oggetto dell’accordo quadro stesso.
La peculiarità dell’accordo quadro sta nel fatto che non sia mai garantito il raggiungimento dell’importo complessivamente stimato. La Stazione appaltante individua un importo massimo dell’Accordo quadro al raggiungimento del quale lo stesso si intende concluso, ma non garantisce l’affidamento delle prestazioni né per un valore minimo né per un valore massimo.
Ai sensi dell’art. 54 co. 1 del D.lgs. 50/2016, gli accordi quadro possono essere conclusi nel rispetto delle procedure di cui al presente Codice, mediante procedure aperte, ristrette, affidamenti ai sensi dell’art. 36 D.lgs. 50/2016 etc. Le prestazioni possono avere ad oggetto indistintamente forniture, servizi o lavori.
Il co. 4 dell’art. suddetto stabilisce che l’Accordo quadro possa concludersi:
– con un solo operatore economico a condizioni fisse;
– con più operatori economici a condizioni fisse;
– con più operatori economici con rinegoziazione.
L’accordo quadro può avere una durata massima di quattro anni per gli appalti nei settori ordinari e di otto anni per gli appalti nei settori speciali. Tuttavia, i singoli appalti specifici che si affidano sulla base dell’accordo quadro possono avere una loro durata autonoma e distinta (che potrà addirittura andare oltre) da quella dell’accordo quadro. Richiamiamo in tal senso la Sentenza CdS n. 1455 del 06/03/2018 che conferma una distinzione cronologica che ha portato a dare rilievo autonomo alla durata dei singoli contratti esecutivi.
Questo strumento rappresenta una grande opportunità per le stazioni appaltanti che possono accorpare in un’unica procedura una serie di prestazioni ripetitive e aventi carattere omogeneo da acquistare soltanto qualora ne ricorra la necessità e fino alla concorrenza massima dell’importo contrattuale.
L’Amministrazione che intende stipulare un accordo quadro ne trae quindi benefici in termini di flessibilità ma anche di risparmio di tempo e costi, in quanto essa non assume nell’immediato un obbligo specifico di acquistare una determinata quantità ma ha la facoltà di acquisire le prestazioni oggetto dell’accordo quadro al momento del bisogno. Tali prestazioni sono già definite a monte e l’aggiudicatario/gli aggiudicatari sono individuati nell’ambito della procedura di gara originaria, per cui, quando si ravvisa la necessità di acquisto, sarà sufficiente che la Stazione appaltante invii un ordinativo oppure stipuli un contratto derivato per dare avvio alla prestazione.
Evitare lo svolgimento ripetitivo di piccoli affidamenti separati aventi ad oggetto le stesse prestazioni, consente anche di ovviare ad un eventuale “frazionamento della spesa” e rispettare il principio della “rotazione”.
Ricordiamo che le Stazioni appaltanti hanno anche l’obbligo di adottare il programma biennale per gli acquisti di beni e servizi e quello triennale di lavori. Qualora decidano di procedere ad acquisti mediante lo strumento dell’accordo quadro, questo sicuramente dovrà essere previsto all’interno dei programmi. In relazione a ciò, si segnala infatti che al momento in cui si acquisisce il CIG, il sistema SIMOG richiede obbligatoriamente anche il CUI, ossia il Codice Unico Intervento associato ad ogni acquisto inserito all’interno del programma.
Quando una Stazione appaltante intende concludere un accordo quadro dovrà preliminarmente fare una previsione dei fabbisogni stimando un importo complessivo per tutta la durata dell’accordo quadro. L’elemento regolatore rimane sempre l’impegno di spesa per cui ciò che rileva è che al momento dell’aggiudicazione e soprattutto per l’attivazione dei contratti specifici o per l’invio degli ordinativi sia presente la copertura finanziaria per poi procedere agli affidamenti.
Concentriamo questo articolo sull’accordo quadro concluso con un unico operatore economico: è la tipologia più “semplice” in quanto permette di effettuare i singoli affidamenti nell’ambito dell’accordo quadro sempre allo stesso soggetto individuato secondo l’art. 54 del D.lgs. 50/2016 mediante una delle procedure previste dal Codice dei contratti pubblici. Di volta in volta la Stazione Appaltante, qualora ne ravvisi la necessità, potrà quindi rivolgere un ordinativo all’appaltatore ai prezzi offerti in sede di gara.
Nonostante sia la modalità più “semplice” di accordo quadro, si ravvisano alcune problematiche legate alla sua gestione:
– Il primo dubbio interpretativo si ritrova all’art. 54 co. 3[1] più precisamente l’ultimo inciso del comma che solleva la questione se si possa rinegoziare l’offerta dell’aggiudicatario oppure se si tratti della possibilità di fare una mera richiesta di quotazione di prodotti o servizi che non erano stati demandati in fase di accordo quadro. Probabilmente, dovendo rispettare “condizioni fisse”, la seconda è l’opzione corretta.
– modalità di acquisizione del CIG: accedendo al sistema SIMOG sarà possibile acquisire un CIG identificando la tipologia di appalto come “accordo quadro” cosicché sarà possibile l’acquisizione di CIG “derivati” al momento in cui si effettuano gli affidamenti successivi. Il CIG deve essere acquisito per l’importo complessivamente stimato per l’accordo quadro, comprensivo di eventuali opzioni. Nonostante questa sia la modalità corretta con cui si procede all’acquisizione del CIG in caso di conclusione di accordo quadro, nel caso in cui si proceda alla stipula di un accordo quadro “semplice” con un solo operatore economico, un suggerimento per alleggerire l’attività amministrativa della Stazione appaltante è quello di acquisire soltanto il CIG “padre” come accordo quadro. Le fatture riporteranno sempre quel CIG su cui via via sarà scalato l’importo dei singoli affidamenti.
– costi della manodopera: per le Stazioni appaltanti è difficile fare una stima del costo del lavoro se non conoscono effettivamente quali saranno le necessità effettive che si presenteranno durante l’esecuzione dell’accordo quadro. Tuttavia, l’Amministrazione per stabilire il valore dell’accordo quadro avrà fatto delle valutazioni in merito anche al costo della manodopera che dovrà essere rapportato all’intera durata e al valore complessivo previsti. Pertanto, pur trovandosi in ambito di accordo quadro, la stima del costo della manodopera nei casi in cui sia obbligatoria dovrà essere effettuata comunque.
– subappalto: può essere previsto ai sensi dell’art. 105 del D.lgs. 50/2016, tuttavia al momento in cui si attuano gli appalti specifici, qualora l’aggiudicatario ne faccia richiesta, la percentuale di subappalto dichiarata dovrà essere rapportata all’importo del singolo contratto attuativo;
– pubblicità esito dell’accordo quadro: se viene espletata una procedura aperta, l’art. 98 del D.lgs. 50/2016 stabilisce che gli avvisi di appalto aggiudicato per i contratti attuativi affidati nell’ambito di un accordo quadro, potranno essere pubblicati raggruppandoli trimestralmente.
Secondo la nostra interpretazione, tale disposizione vale qualora l’accordo quadro sia concluso con più operatori economici. Quando è concluso con un solo aggiudicatario si ritiene si possa derogare al presente obbligo, rendendo pubblico l’esito dell’accordo quadro stesso ma non per tutti i singoli appalti attuativi, in quanto le comunicazioni circa il valore dei vari affidamenti saranno inviate all’Osservatorio dei contratti pubblici o all’ANAC mediante gli appositi sistemi informatici.
Nel
prossimo articolo affronteremo gli accordi quadro “complessi” conclusi con più
operatori economici. In ogni caso, alla luce di quanto sopra rilevato,
invitiamo comunque le stazioni appaltanti a progettare l’accordo quadro nel
modo più esaustivo possibile, dettagliando fin da subito le modalità di gestione
dei contratti attuativi almeno fino a quando il Regolamento di attuazione al
codice non detti apposita disciplina ad integrazione di quella ora vigente.
[1] Art. 54 co. 3 del D.lgs. 50/2016: “nell’ambito di un accordo quadro concluso con un solo operatore economico, gli appalti sono aggiudicati entro i limiti delle condizioni fissate nell’accordo quadro stesso. L’Amministrazione aggiudicatrice può consultare per iscritto l’operatore economico chiedendogli di completare, se necessario, la sua offerta”.